המשרד להגנת הסביבה פרסם היום (א') להערות הציבור תקנות קרינה ממתקני חשמל (תקנות הקרינה הבלתי מייננת).

מתקני חשמל, ובהם מתקנים לייצור חשמל – כגון תחנות כח, מתקנים להולכה ולחלוקה של חשמל, קווי מתח, שנאים וקווי חלוקת חשמל – הם מקורות קרינה, שהקמתם והפעלתם טעונות היתר על פי חוק הקרינה הבלתי מייננת. מתקנים אלה מייצרים סביבם קרינה המורכבת משדה מגנטי, שנקבע כ"מסרטן אפשרי" על-ידי ארגון הבריאות העולמי, ומשדה חשמלי שיכול בין היתר לגרום להתחשמלות.

במידת הצורך ניתן לצמצם את השדה המגנטי באמצעים שונים, וכן לצמצם את החשיפה לשדה המגנטי, בעיקר על ידי הגדלת המרחק ממקור השדה או באמצעות שימוש בחומרים שעוצרים את התפשטותו.

פרסום

מאז כניסת חוק הקרינה הבלתי מייננת לתוקף, החלטות הממונה בעניינים הנוגעים למשק החשמל נעשו בהתאם להמלצות שבדוח ועדת מומחים לעניין שדות מגנטיים, שבה היו חברים נציגי המשרד להגנת הסביבה, משרד האנרגיה, משרד הבריאות, חברת החשמל ונציגי אקדמיה ומכוני מחקר.

כעת, עיקרי ההמלצות שבדוח ועדת המומחים יוטמעו בתקנות מחייבות, במסגרתן ייקבע סף חשיפה לגבי שהייה קצרת מועד בקרבת מתקן חשמל. לגבי חשיפה ממושכת, תיקבע סדרת אמצעים שיש לנקוט לשם צמצומה, וכן היקף תקציבים שיש להקצות לנושא מצד הגורמים העוסקים בהקמה ובהפעלה של מתקני חשמל.

מצ"ב

טיוטת תקנות

א. שם התקנות המוצעות

תקנות הקרינה הבלתי מייננת (תיקון), התשע"ט-2018

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

מתקני חשמל מייצרים סביבם קרינה המורכבת משדה מגנטי ומשדה חשמלי, והם מקורות קרינה שהקמתם והפעלתם טעונות היתר על פי חוק הקרינה הבלתי מייננת.

על פי הוראות חוק הקרינה הבלתי מייננת, עד להתקנת תקנות בנושא, החלטות של הממונה בעניינים הנוגעים למשק החשמל מתקבלות בהתאם להמלצות שבדוח ועדת המומחים משנת 2005 לעניין שדות מגנטיים מרשת החשמל.

מטרת התקנות המוצעות היא לאמץ את עיקרי ההמלצות שבדוח ועדת המומחים – לקבוע סף חשיפה לגבי שהייה קצרת מועד בקרבת מתקן חשמל, ולגבי חשיפה ממושכת, מוצע לקבוע סדרה של אמצעים שיש לנקוט לשם צמצומה, ותקציבים שעל הגורמים העוסקים בהקמה ובהפעלה של מתקני חשמל להקצות לשם כך.

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

טיוטת תקנות מטעם המשרד להגנת הסביבה :

טיוטת תקנות הקרינה הבלתי מייננת (תיקון), התשע"ט-2018

דברי הסבר

מתקני חשמל, ובהם מתקנים לייצור חשמל, כגון תחנות כח, מתקנים להולכה ולחלוקה של חשמל, ובכלל זה קווי מתח של 400 קילו וולט ו-161 קילווולט, שנאים וקווי חלוקת חשמל הם מקורות קרינה שהקמתם והפעלתם טעונות היתר על פי חוק הקרינה הבלתי מייננת.

מתקני חשמל כאמור, מייצרים סביבם קרינה המורכבת משדה מגנטי ומשדה חשמלי. השדה החשמלי יכול לגרום להתחשמלות, שניתן למנוע בקלות יחסית באמצעות חומרים מבודדים, ואילו השדה המגנטי בתדרי רשת החשמל נקבע כמסרטן אפשרי על ידי ארגון הבריאות העולמי בשנת 2002. ניתן לצמצם את השדה המגנטי באמצעים שונים וכן לצמצם את החשיפה לשדה המגנטי בעיקר בדרך של הגדלת המרחק ממקור השדה או באמצעות שימוש בחומרים שעוצרים את התפשטותו.

לחשיפה לשדה מגנטי בעוצמה גבוהה עלולות להיות השפעות על בני האדם, ובהן שיבוש פעולת השרירים, לרבות שריר הלב, והשפעות ארוכות טווח, ובהן תחלואה מוגברת בלוקמיה בקרב ילדים.

בשנת 2005, פורסם דוח ועדת המומחים לעניין שדות מגנטיים מרשת החשמל. הדוח חובר על ידי ועדה בה היו חברים מומחים בתחום הקרינה הבלתי מייננת, לרבות נציגים של המשרד להגנת הסביבה, משרד האנרגיה, משרד הבריאות, חברת החשמל ונציגי אקדמיה ומכוני מחקר. הועדה פעלה לריכוז ידע קיים בתחום הקרינה ממתקני חשמל והשפעתה האפשרית על בריאות האדם. במסגרת הדוח, ניתנו המלצות באשר ליישום עיקרון הזהירות המונעת בעת תכנון, הקמה והפעלה של מתקני חשמל חדשים וכן לגבי מתקני חשמל קיימים.

מאז כניסת חוק הקרינה הבלתי מייננת לתוקף, החלטות של הממונה בעניינים הנוגעים למשק החשמל נעשו בהתאם להמלצות שבדוח ועדת המומחים, וזאת על פי האמור בסעיף 26 (ב) לחוק :

"26 (ב)     לא הותקנו תקנות כאמור בסעיף קטן (א) בעניינים הנוגעים למשק החשמל, עד יום תחילתו של חוק זה, יחולו ההוראות המפורטות להלן עד להתקנת התקנות האמורות:

(1)  החלטת ממונה לפי סעיפים 3, 10 או 11, בעניינים הנוגעים למשק החשמל, תהיה בהתאם להמלצות שבדוח ועדת המומחים, ואולם החלטה כאמור בעניינים בעלי השפעה על עלויות למשק החשמל, שניתנה לגביהם הודעה בכתב לממונה, מאת השר או שר התשתיות הלאומיות, טעונה אישור בכתב ומראש מאת השר, שר התשתיות הלאומיות ושר האוצר; בפסקה זו, "דוח ועדת המומחים" – דוח ועדת המומחים לענין שדות מגנטיים מרשת החשמל המפורסם באתר האינטרנט של המשרד לאיכות הסביבה;"

במסגרת התקנות המוצעות, מוצע לאמץ את עיקרי ההמלצות שבדוח ועדת המומחים – לקבוע סף חשיפה לגבי שהייה קצרת מועד בקרבת מתקן חשמל, ולגבי חשיפה ממושכת, מוצע לקבוע סדרה של אמצעים שיש לנקוט לשם צמצומה, ותקציבים שעל הגורמים העוסקים בהקמה ובהפעלה של מתקני חשמל להקצות לשם כך.

הוספת תקנה 4א        מוצע להגדיר מונחים שונים בתקנות המוצעות, ובהם המונחים האלה:

ההגדרה "אמצעים להפחתת רמת החשיפה" – התקנות מגדירות את האמצעים בהם יש להשתמש כאשר פועלים בהתאם לתקנות 4ג ו-4ד. אמצעים אלה כוללים אמצעים שגרתיים, המצויים בשימוש שוטף של הגורמים העוסקים בהקמה ובהפעלה של מתקני חשמל, ואשר מפורטים בתוספת השלישית המוצעת, אמצעים שאינם שגרתיים, בשל עלותם הגבוהה יחסית והתאמתם למקרים ספציפיים בלבד, באמצעים אלה ניתן יהיה להשתמש בהסכמת מבקש או בעל היתר ההקמה או היתר ההפעלה, לפי העניין. בנוסף, הועדה המקצועית שהקמתה מוצעת בתקנה 4ו, תוכל לקבוע, גם ללא הסכמת מבקש או בעל היתר ההקמה או היתר ההפעלה, כי ייעשה שימוש באמצעי מיוחד שאינו מנוי בתוספת השלישית לשם הפחתת חשיפה לקרינה.

ההגדרה "זרם אופייני" – לצורך חישוב השדה המגנטי הנוצר מפעילותו של מתקן חשמל, נלקח בחשבון הזרם שמאפיין פעילות שגרתית של אותו מתקן. פעילות שגרתית היא פעילות של המתקן ללא תקלות חריגות, בממוצע ליממה העמוסה ביותר בשנה מבחינת צריכת החשמל.

ההגדרה "זרם נקוב" – הזרם המקסימלי שיכול לעבור במתקן חשמל מסוים, על פי הוראות יצרן הציוד, מבלי לשבש את פעולתו.

ההגדרות "שהייה קצרת מועד", "שהייה ממושכת" – שהייה במשך זמן קצר ביותר, במקום החשוף לשדה חשמלי ברמה העולה על 5,000 וולט למטר, עלולה לגרום להתחשמלות. שהייה במשך זמן קצר בשדה מגנטי העולה על 1,000 מיליגאוס עלולה להשפיע על מערכת העצבים ומכאן גם על פעולת השרירים. שהייה במשך זמן ארוך במקום החשוף לשדה מגנטי, עלולה לגרום לתוספת בהסתברות לתחלואה בלוקמיה בקרב ילדים. מוצע להגדיר "שהייה ממושכת" כשהייה דרך קבע במבנה מאוכלס שהוקם כדין, במשך 4 שעות לפחות ביממה, במהלך 5 ימים לפחות בשבוע, ולגבי מקומות כאלה, לדרוש כי יושקעו כספים ויינקטו אמצעים לשם הפחתת החשיפה לקרינה. במקומות בהם לא קיימת שהייה ממושכת של בני אדם כאמור, מוצע לדרוש עמידה בסף של 1000 מיליגאוס ו- 5000 וולט למטר, על מנת למנוע את התופעות האמורות.

ההגדרות "מקור קרינה חדש", "מקור קרינה קיים" – מוצע לקבוע כי מקור קרינה חדש הוא מקור קרינה שניתן לו היתר הקמה מכח חוק הקרינה הבלתי מייננת לאחר כניסת התקנות המוצעות לתוקף, או שנעשה בו שינוי המחייב קבלת היתר הפעלה חדש לאחר מועד זה. לגבי מקור כאמור תידרש נקיטת אמצעים להפחתת חשיפה לקרינה טרם הקמתו והפעלתו כמפורט בתקנה 4ג. לגבי מקור קרינה קיים, שהוקם לפני כניסת התקנות המוצעות לתוקף, מוצע כי יהיה צורך לנקוט באמצעים להפחתת חשיפה לקרינה, במידת הצורך, במסגרת תקציב המיועד לכך, כאמור בתקנה 4ד המוצעת.

פרסום

הוספת תקנה 4ב         חשיפה מרבית מותרת במקום שהייה קצרת מועד – מוצע לקבוע, כי ערך השדה המגנטי המרבי במקום בו ישנה חשיפה לקרינה של בני אדם יהיה 1000 מיליגאוס, וערך השדה החשמלי המרבי יהיה 5000 וולט למטר. זוהי גם עמדת ארגון הבריאות העולמי לגבי מניעת אפקטים בריאותיים מחשיפה אקוטית קצרת טווח.

הוספת תקנה 4ג         מקום שהייה ממושכת – הפחתת החשיפה ממקורות  קרינה חדשים – מוצע לקבוע איסור על הקמה והפעלה של מקור קרינה חדש, אלא אם ננקטו ביחס אליו אמצעים להפחתת רמת החשיפה מהשדות המגנטיים והחשמליים שהוא יוצר (אותם אמצעים המפורטים בהגדרת "אמצעים להפחתת רמת חשיפה"). מוצע לקבוע, כי האמצעים שיש לנקוט ייקבעו בהתאם למודל המקובל במדינת קליפורניה[4] משנת 1993 – יש לנקוט אמצעים שעלותם אינה עולה על ארבעה אחוזים מעלות הקמת מתקן החשמל, ושנקיטתם מביאה להפחתת השדה המגנטי בחמישה עשר אחוזים לפחות. מודל קליפורניה מבוסס על כך שמחקרים אפידמיולוגיים לא הצביעו בוודאות על סף ברור של חשיפה ממושכת לשדה מגנטי, שמעליו קיים סיכון לתוספת תחלואה ומתחתיו אין סיכון כזה, ולכן הדרך לטפל בסיכון המוגבר ועדיין לאפשר הקמה של מתקני חשמל חדשים, היא שימוש באמצעים להפחתת החשיפה ללא עלות או שעלותם נמוכה, ושיש בהם כדי להביא להפחתה משמעותית של החשיפה לקרינה. כך אם השקעה של 4% תביא להפחתת הקרינה בהיקף הנמוך מ-15%, לא תידרש השקעת עלויות כלל. בנוסף על מודל קליפורניה, מוצע לקבוע שסך העלות של הפחתת החשיפה לקרינה מכלל מקורות הקרינה המוקמים במשך שנתיים, לא תעלה על 70 מיליון ש"ח. וזאת על מנת לגדר את העלויות, כך שהשפעתן על תעריף החשמל תהיה מבוקרת.

עוד נדרש, כי מי שמקים מתקן חשמל חדש ישמור על מרחק בין המתקן למקומות שבהם יש שהייה ממושכת של בני אדם, וזאת בהתאם לסוג המתקן ולרמת הקרינה שהוא יוצר. המרחקים הנדרשים מפורטים בתוספת הרביעית המוצעת.

הוספת תקנה 4ד         הפחתת רמת החשיפה ממקורות קרינה קיימים – על פי דו"ח ועדת המומחים, על חברת החשמל להקצות מדי שנה סך של 2 מיליון דולר לצורך ביצוע הדרגתי של פעולות להפחתת חשיפה לקרינה ממתקני חשמל קיימים. במהלך השנים, נעשה שימוש בתקציב זה לפעולות שונות, ובהן לדוגמא החלפת חיווט בחדרי שנאים בבנייני מגורים מעילי לתחתי, שיכול פאזות בקווי מתח עליון והטמנת קווי מתח גבוה.

פעולות להפחתת רמת הקרינה ננקטות הן ביוזמת חברת החשמל והן בעקבות דרישת הממונה במשרד להגנת הסביבה. דרישת הממונה נעשית בעקבות מדידות קרינה יזומות המתבצעות על ידי המשרד להגנת הסביבה, וכן במסגרת טיפול בפניות תושבים או בעקבות קבלת תוצאות מדידה מבעלי היתר למתן שירות מכח החוק.

במסגרת תקנות אלה, מוצע כי הסכום המיועד לפעולות שמטרתן הפחתת קרינה ממתקני חשמל קיימים, יהיה בסך של 31 מיליון ש"ח מדי שנתיים. הגדלת הסכום ביחס לסכום עליו הוחלט בוועדת המומחים תאפשר טיפול במתקנים רבים יותר בפרק זמן קצר יותר. עוד מוצע, כי במסגרת ניצול התקציב הדו שנתי, יובאו בחשבון עלויות הנובעות מהוראות לנקיטת אמצעים להפחתת חשיפה לקרינה שניתנו באותן שנתיים, כך שעיכוב בנקיטת האמצעים בפועל לא יביא לכך שהתקציב לא ינוצל. מוצע לחייב את חברת החשמל לדווח לממונה פעמיים בשנה על הכספים שהוציאה לצורך הפחתת החשיפה לקרינה כאמור.

בנוסף לחברת החשמל, ישנם גורמים נוספים שהם בעלי רישיון חלוקה כהגדרתו בחוק משק החשמל, תשנ"ו-1996, כגון חברת החשמל מזרח ירושלים בע"מ וקיבוצים שמעבירים חשמל אל צרכנים דרך קווי מתח גבוה או נמוך. מוצע, לקבוע כי סך העלות שעל גורמים אלה להוציא לצורך הפחתת החשיפה לקרינה ממתקני החשמל שלהם לא תעלה על מיליון ש"ח בשנתיים. חלוקת הסכומים בין חברת החשמל ובעלי רשיונות חלוקה בוצעה בהתאם לחלקם היחסי בהיקפי חלוקת החשמל לצרכנים. מוצע, כי גם בעלי רישיונות חלוקה אלה יעבירו דיווח לממונה על הכספים שהוציאו לצורך הפחתת החשיפה לקרינה.

הוספת תקנה 4ה        מוצע לקבוע כי למנהל המערכת, שהוא הגורם האמון על הבטחת השרידות והאמינות של אספקת החשמל, תהיה את האפשרות לקבוע, לגבי מקור קרינה מסוים, שלא ניתן להשתמש באחד מהאמצעים המפורטים להפחתת רמת חשיפה, וזאת רק משיקולים של שרידות המערכת ואמינות אספקת החשמל. מוצע, כי אפשרות זו של מנהל המערכת תחול לגבי כל אחד מסוגי האמצעים – אמצעי שקבוע בתוספת השלישית, אמצעי שנקבע בהסכמה ואמצעי שנקבע על ידי הוועדה. יצוין, כי במסגרת תיקון חוק משק החשמל האחרון שבוצע במסגרת הרפורמה במשק החשמל, נקבע כי מנהל המערכת יופרד מחברת חשמל ויוקם כחברה ממשלתית עצמאית עד ליום 3.12.2019. החל ממועד זה מנהל המערכת יפעל באופן עצמאי במשק החשמל ולא במסגרת חברת החשמל.

הוספת תקנה 4ו         מוצע לאפשר לממונה להורות לחברת החשמל להעביר כספים בין התקציב שיועד להפחתת חשיפה לקרינה ממתקני חשמל חדשים, כאמור בתקנה 4ג המוצעת, ובין התקציב שיועד להפחתת החשיפה ממתקנים קיימים, וזאת במטרה להביא לניצול מיטבי של הכספים. עוד מוצע, כי העברת סכום העולה על 10 מיליון ש"ח מהתקציב המיועד להפחתת חשיפה לקרינה ממתקני חשמל חדשים לתקציב המיועד להפחתת החשיפה ממתקנים קיימים, תעשה באישור הועדה המקצועית שתוקם על פי תקנה 4ז.

הוספת תקנה 4ז         ועדה מקצועית – בתחום הקרינה הבלתי מייננת והשפעותיה על גוף האדם נערכים גם בימים אלה מחקרים חדשים, ויתכן כי יהיו גילויים ומסקנות שיהיה בהם כדי להשפיע על הצורך ועל האופן שבו ננקטים אמצעים לצמצום חשיפה לקרינה. בנוסף לכך, גם בתחום של פיתוח אמצעים טכנולוגיים להפחתת חשיפה לקרינה ישנה כל העת התקדמות, לדוגמא פיתוח של כבלים חדשים להולכת חשמל המפחיתים את הקרינה הנוצרת במקור, שילוב של חומרים שונים המונעים התפשטות של שדה מגנטי ועוד.  לפיכך, מוצע, כי מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה יקים ועדה מקצועית, אשר תהווה גורם ממליץ לשר להגנת הסביבה, ותבחן את הצורך בעדכון הוראות התקנות הנוגעות לקרינה ממתקני חשמל לאור שינוי בהמלצות הגורמים הבינלאומיים העוסקים בנושא או במקרה של התפתחות טכנולוגית משמעותית בתחום. מוצע לקבוע את הרכב הועדה באופן שיאפשר ייצוג לכלל הגורמים הרלוונטיים לנושא, וכי החלטות הועדה יתקבלו ברוב של ארבעה חברים לפחות. עוד מוצע, כי הועדה תהיה מוסמכת גם לקבוע סדרי עדיפויות לנקיטת אמצעים להפחתת חשיפה לקרינה ממתקני חשמל קיימים, במקרה של צפי לחריגה מהתקציב בסך 31 מיליון ש"ח, כאמור בתקנה 4ד, וכן כי הועדה תהיה מוסמכת להורות על שימוש באמצעי להפחתת חשיפה לקרינה שאינו מנוי בתוספת השלישית, אם ראתה לנכון לעשות כן לגבי מתקן חשמל מסוים.

תיקון תקנה 13 לתקנות העיקריות       מאחר שהתקנות העיקריות הן תקנות עונשיות, מוצע לתקן את התקנה בנושא עונשין בתקנות העיקריות, ולהוסיף את האיסור על הקמת מקור קרינה חדש ללא נקיטת אמצעים לצמצום חשיפה לקרינה כאמור בתקנה 4ג המוצעת, ואת הפרת חובות הדיווח, האמורות בתקנה 4ד המוצעת.

תוספת שלישית – אמצעים שגרתיים להפחתת חשיפה לקרינה – על מנת לצמצם את חשיפת הציבור לקרינה שמקורה בשדה מגנטי ובשדה חשמלי הנוצרים ממתקני חשמל, ניתן לנקוט באמצעים שונים. ראשית, ניתן להפחית את רמת הקרינה אליה נחשף הציבור באמצעות טיפול במתקן החשמל עצמו. במסגרת זו, ניתן לנקוט באמצעים כגון צמצום המרחק בין המוליכים, דרכם עובר הזרם החשמלי, כדי לאפשר נטרול הדדי של השדה המגנטי, הרחקה של מקור הקרינה מאזורים בהם יש שהייה ממושכת של בני אדם, הטמנת כבלי חשמל בקרקע, וביצוע מיסוך – בידוד יעיל של  מתקני חשמל קטנים יחסית, כמו חדרי שנאים וארונות חשמל, באופן שמונע את התפשטות השדות המגנטי והחשמלי.

שנית, ניתן להפחית את רמת הקרינה אליה נחשף הציבור באמצעות נקיטת אמצעים אצל הגורם החשוף לקרינה, שמטרתם לבטל את החשיפה לקרינה באזור מסוים, על ידי יצירת שדה מגנטי הפוך לשדה המגנטי שמקורו במתקן החשמל. עלותם של אמצעים מסוג זה היא גבוהה יחסית, והם מאפשרים צמצום החשיפה לקרינה בשטח מוגבל. לכן, אמצעים אלה לא נחשבים כאמצעים שגרתיים בעולם, וננקטים רק במקרים בהם האמצעים להפחתת הקרינה הנוצרת ממתקן החשמל עצמו לא הועילו. במסגרת תקנות אלה, ניתן יהיה לנקוט אמצעי מסוג זה בהסכמת מבקש או בעל היתר ההקמה או היתר ההפעלה, או על פי החלטת הועדה המקצועית, שתפעל על פי תקנה 4ו המוצעת.

תוספת רביעית – מרחקים בין מקורות קרינה – מתקני חשמל – למקומות שהייה ממושכת – מוצע לקבוע,  על פי סוגיהם של מתקני החשמל השונים ורמות השדה המגנטי והחשמלי הנוצרות מהם, את המרחק הדרוש בין מתקנים אלה לבין מקומות שהייה ממושכת כמפורט בתוספת. מרחקים אלו נקבעו בדוח ועדת המומחים.

מטרת השמירה על מרחקים אלה, בנוסף על נקיטת האמצעים להפחתת חשיפה לקרינה המפורטים בתוספת השלישית המוצעת, היא להביא להקטנת החשיפה לקרינה ממתקני חשמל בהתאם לעקרון הזהירות המונעת.

[1]ס"ח התשס"ו, עמ' 158 (257).

[2] ק"ת התשס"ט, עמ' 381.

[3] ס"ח התשנ"ו, עמ' 208.

[4] http://www.cpuc.ca.gov/WorkArea/DownloadAsset.aspx?id=4884.